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釋字第613號解釋理由書重要節錄--侵害行政院長人事任命權，有違權力分立之分際

發表人

李俊德　

發表日期

7/21/2006 12:35:55 PM

發表內容

釋字第613號解釋理由書重要節錄--侵害行政院長人事任命權，有違權力分立之分際　

行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則。憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。民主政治以責任政治為重要內涵，現代法治國家組織政府，推行政務，應直接或間接對人民負責。根據憲法增修條文第三條第二項規定，行政院應對立法院負責，此乃我國憲法基於責任政治原理所為之制度性設計。是憲法第五十三條所揭示之行政一體，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受行政院院長之指揮監督，而得經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民負責之憲法要求。

  據此，立法院如經由立法設置獨立機關，將原行政院所掌理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出，劃歸獨立機關行使，使其得依據法律獨立行使職權，自主運作，對行政一體及責任政治即不免有所減損。惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構下，賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。行政院院長更迭時，獨立機關委員若因享有任期保障，而毋庸與行政院院長同進退，雖行政院院長因此無從重新任命獨立機關之委員，亦與責任政治無違，且根據公務員懲戒法第四條第二項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事，而情節重大，仍得職權先行停止其職務，因行政院院長仍得行使此一最低限度人事監督權，是尚能維繫向立法院負責之關係。然獨立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所減損，其設置應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜，足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始不致於違憲。

立法權對行政權所擁有關於獨立機關之人事決定權之制衡，一般表現在對用人資格之限制，以確保獨立機關之專業性，暨表現在任期保障與法定去職原因等條件之設定上，以維護獨立機關之獨立性，俾其構成員得免於外部干擾，獨立行使職權。然鑑於通傳會所監督之通訊傳播媒體有形成公共意見，以監督政府及政黨之功能，通訊傳播自由對通傳會之超越政治考量與干擾因而有更強烈之要求，是立法權如欲進一步降低行政院對通傳會組成之政治影響，以提昇人民對通傳會公正執法之信賴，而規定通傳會委員同黨籍人數之上限，或增加通傳會委員交錯任期之規定，乃至由立法院或多元人民團體參與行政院對通傳會委員之人事決定等，只要該制衡設計確有助於降低、摒除政治力之影響，以提昇通傳會之獨立性，進而建立人民對通傳會能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴，自亦為憲法所保障之通訊傳播自由所許。至於立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通傳會委員之人事決定，立法者雖有一定之自由形成空間，惟仍以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限。

  惟依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員竟由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名，交由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查會以五分之三與二分之一兩輪多數決審查，審查完成後，行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命之。由於行政院院長僅能推薦十八位通傳會委員候選人中之三位，審查階段對人事則完全無置喙餘地，並且受各政黨（團）依政黨比例推薦組成之審查會審查通過之名單所拘束，有義務予以提名，送請立法院同意，對經立法院同意之人選並有義務任命為通傳會委員，足見行政院所擁有者事實上僅剩名義上之提名與任命權，以及在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人之推薦權，其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪。又行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是行政權依法就具體之人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決定權，要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。據此，上開規定將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事決定權實質上幾近完全剝奪，除為憲法上責任政治原則所不許，並因導致行政、立法兩權關係明顯失衡，而牴觸權力分立原則。

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不同觀點 在7/22/2006 2:16:19 PM的回覆：
2006.07.22　   中國時報

NCC釋憲，讓人困惑

呂啟元

         大法官關於國家通訊傳播委員會的解釋已經出爐，果不其然，宣告第四條違憲。對於此號解釋的理由，令人十分疑惑。

            整個釋憲中，最關鍵的疑問在於：國家通訊傳播委員會第四條侵犯行政院長的「提名權」，違反那一條憲法？是的，行政院長有「憲法上的提名權」，但是有個前提，這個提名權，必須有憲法明文規定。簡單的說，即使行政院長是全國最高行政首長，只要憲法沒有明文規定，他就沒有「憲法上的提名」；再進一步說，如果法律沒有規定，他連「法律上的提名權」也不會享有。

            最明顯例子：檢察總長隸屬行政院之下，如依大法官解釋意旨，行政院長必須享有一定提名權，但依法院組織法，檢察總長不由行政院長提名。因此，大法官僅基於學理，認為行政院長絕對享有人事提名權，恐怕未必正確。

            憲法是人民權利的保障書及政府組織的設計圖，基於社會契約，人民將自己的天賦權利，部分授權給政府。因此，人民未授權的，政府不能擁有，人民天生的，政府不能剝奪。故，就人民基本權利而言，憲法未規定者，仍應保障；就政府權限而言，憲法未規定者，不能享有。這是社會契約說的最根本精神，也是憲法學的「終極核心」。

            行政院長對國家通訊傳播委員會委員，有「憲法上的提名權」嗎？憲法第五十六條規定：「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之」。國家通訊傳播委員會委員，顯然不在其中。因此，行政院長對於國家通訊傳播委員會的委員，沒有「憲法上的提名權」，大法官再有權力，也無權創設一個給行政院長。

            但是，依中央行政機關組織基準法第二十一條第一項規定：「獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均應明定其任職期限及任命程序；相當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之；其他機關由一級機關首長任命之」，國家通訊傳播委員會為獨立行使職權、相當於二級機關之獨立機關，行政院長對於國家通訊傳播委員會委員，有「法律上的提名權」。

            簡單的說，在本案中，行政院長既然沒有憲法上的提名權，只有法律提名權，那麼，當立法院再以「立特別法」的方式加以限制行政院長的提名權時，最多也僅是「法律競合」的問題，沒有違憲問題。即使出現法律適用疑義，也應依中央行政機關組織基準法第三十五條第二項之規定：「本法公布後，其他各機關之組織法律或其他相關法律，與本法規定不符者，由行政院限期修正，並於行政院組織法修正公布後一年內函送立法院審議」處理，不是宣告二年後失效。

            換句話說，本案，沒有違憲問題，有法律競合問題，大法官根本就不應處理才是。而今，不但處理了，還創設了行政院長擁有憲法未賦與的人事提名權，豈不令人疑惑？

            （作者為國家政策研究基金會助理研究員）

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horlor 在7/22/2006 8:47:33 PM的回覆：
初看到所謂不同意見，似成理，但仔細討論後，似又難理解。

就舉文內所提到檢察總長任命程序，法院組織法第66條明文規定『最高法院檢察署檢察總長由總統提名，經立法院同意任命之，任期四年，不得連任』，雖非由行政院長提名，惟卻係由廣義行政權提名，況且檢察體系，難謂單純行政體系，其有相當司法性和獨立偵察性。

再者，憲法增修條文大法官、監察委員或審計長任命程序，其實已經隱含行政權『主動』提名，立法院『被動』監督機制，而我國獨立機關委員來源，除通訊傳播委員會組織法外，其餘全部都依照行政權擁有完整提名權、立法權被動審查，換言之，對於行政權提供名單，立法院可以選擇『YES』OR
『NO』兩種，不過通訊傳播委員會委員來源，卻完全掌控在立法權內，就有如毫無選任權之雇主卻要替勞工執行職務之侵權行為負連帶責任荒謬戲劇。
不管是未來藍天照大地，或是綠草茵茵，似乎都要回歸憲法增修條文和憲法本條導出行政權『主動』提名，立法院『被動』監督機制。

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jjjjjjjjjj 在7/25/2006 8:06:40 AM的回覆：
            整個釋憲中，最關鍵的疑問在於：國家通訊傳播委員會第四條侵犯行政院長的「提名權」，違反那一條憲法？是的，行政院長有「憲法上的提名權」，但是有個前提，這個提名權，必須有憲法明文規定。簡單的說，即使行政院長是全國最高行政首長，只要憲法沒有明文規定，他就沒有「憲法上的提名」；再進一步說，如果法律沒有規定，他連「法律上的提名權」也不會享有。

              最明顯例子：檢察總長隸屬行政院之下，如依大法官解釋意旨，行政院長必須享有一定提名權，但依法院組織法，檢察總長不由行政院長提名。因此，大法官僅基於學理，認為行政院長絕對享有人事提名權，恐怕未必正確。
..........................................................................................................
<檢察總長的提名權>也僅符合法律保留
不一定合憲,只是沒有相關團體提出釋憲,其實違憲機率頗大

回覆	jjjjjjjjjj 在7/25/2006 8:16:07 AM的回覆：我個人其實沒啥政治狂熱只不過我覺得縱使行政權不一定值得相信立法權在如今強烈政黨干涉下有時確實阻礙了行政體系之運作而且因理念不合就漠視憲法所賦予之職權<監委難產> 所以大法官意見雖然多半是價值取捨但我覺得有某種程度在制止立法院不斷立惡法擴張自己的權限

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2 在7/25/2006 10:45:51 AM的回覆：
看到這種言論實在是不太想回   但又覺得看不下去
還是回一下
我覺得
如果你把整個違憲審查制度看成是司法權侵害立法權
那我們要討論的爭點就是   要不要廢掉違憲審查制度
但如果你只是就NCC的案件認為有司法權侵害立法權
那就要請你在說清楚一點
你認為整個解釋裡面哪裡司法權侵害立法權???
從政黨輪替之後   立法權一直自以為大過任何其他憲法權力
但從五八五到今天的六一三
大法官不厭其煩的提醒你立法權只是五權之一
不是神   不能為所欲為
六一三只要想要強調這個東西

還有你個人認為立法院立的法除有重大且明顯之違憲、違反自然法、違反公序良俗外，應""尊重民意""

那我很想反問你
什麼叫做""重大且明顯之違憲""???
為什麼權力分立這個憲法基本原則被違反不是重大明顯違憲???

最後   期勉你跟我的一句話
少一點意識形態   唸法律的   要比其他人更理性
(希望蘇永欽也明白這個基本道理)
於   (   2006/7/24   下午   11:13:34   )   來自:218.167.168.40

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------難道大法官本身也沒有意識形態嗎.

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jjjjjjjjjj 在7/25/2006 1:56:12 PM的回覆：
看到這種言論實在是不太想回但又覺得看不下去
還是回一下
.........................................................................................................
我想你大概誤解我的發言
我相當肯任大法官的作為阿
你從哪一點認為我的論述在批評大法官
我覺得是立法權應該被有限度滴克制阿
請你看清楚/////////
不過我贊成你說的話學法律的人應該減少意識型態
不過我覺得蘇老師雖然有顏色
但所提出的看法亦非全然無理
我覺得兄台的反應太激烈
指名道姓的說一位學者私乎有欠周延

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