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消費者債清條例的適用

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1/22/2008 5:11:16 PM

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消費者債清條例的適用

【經濟日報╱林桓】   2008.01.20   04:44   am


消費者債務清理條例將於三個月後，即4月12日起實施。立法院制定本條例的原因是因應自2005年11月我國消費金融市場爆發信用卡逾期放款的風暴。據立法院關係文書條例提案說明，去年底我國個人消費貸款總額高達1兆1,621億元，其中信用卡循環放款與現金卡放款合計總額超過7,800億元。而全體銀行業累積信用卡、現金卡及其他個人消貸等呆帳合計高達新台幣2,525億元。

卡債逾期風暴所涉及的消費者人數高達43萬人，其中22萬7,000人經金管會或銀行協商平台達成協商，其他因卡債總額低於30萬元，或未提出申請，或協商條件未成立者約21萬人。這些協商不成立的消費者則是未來本條例主要適用的對象。

本條例制定的前提是考量個人聲請破產程序較債務清理程序的成本為高，且鮮少成立，因此本條例立法目的明定是「為使負債務之消費者得依本條例所定程序清理其債務，以調整其與債權人及其他利害關係人之權利義務關係，保障債權人之公平受償，謀求消費者經濟生活之更生及社會經濟之健全發展」。

然而，筆者認為由於本條例制定不當排除特定類型的消費者，不當分配法律執行成本並欠缺相關的配套措施，本條例適用的結果，不但達不到消費者更生的目的，反而有可能是造成整體社會的耗損或淨損失，甚至可能造成消費者規避債務的競租效果。

﹝一﹞適用對象的限制

消費者債務清理在經濟分析上的意義是藉更生或清算程序，降低負擔債務的消費者與擁有債權的債權人之間對於金錢借貸履行的交易成本，並促使債務人提升未來對於個人資產的利用效率。

然而，本條例制定卻限制聲請人資格，排除債權債務關係可能較複雜，而需面臨高交易成本的債務人聲請債務清理，將聲請前五年內從事營業活動的消費者剔除適用，相對的，又允許從事月收入20萬以下小規模營業活動之個人聲請。

此外，無擔保或無優先權債務總額超過新臺幣1,200萬元者亦不能聲請更生程序，又只能適用清算程序。其立法理由說明是為「為符合費用相當性原理及程序經濟原則」，似乎只是法律概念的陳述。

若能分析被排除類型的消費者債務金額佔現有逾期個人消費貸款總額中的比例，以及此等類型若適用債務清理可能對於法院作業成本的負擔，與其適用破產程序的成本，及自行處理的交易成本，並進行比較說明，則本條例限制適用對象似方具有正當性。

﹝二﹞債務人申請資格的排除

當發生債務不履行時，若債務人有固定資產或經常性收入易於債權人滿足或執行時，債務人通常有意願負擔協商成本以減少給付；若債務人財產不足債權人滿足時，債權人則有意願負擔協商成本以分配債務人財產。

換言之，誰有清理債務的意願﹖不是僅限於債務人，而是決定於債務人財產滿足債權人債權的程度。然而，本條例卻規定僅債務人得聲請發動程序並負擔必要費用，似不當排除有意願債權人選擇清理債務的機會。

﹝三﹞社會資源可能的耗損

人民的財產、時間等資源與政府的資源相同都屬社會資源。訴訟程序若得節省人民時間、金錢等資源的耗損，即是增加整體的國家社會資源。因此，債務清理程序若得以較簡化的程序達到債務清理的目的，就有必要修正變更，以避免不必要的社會資源耗損。本條例規定債務清理原則上由法官指揮、監督司法事務官進行更生或清算程序。僅於必要時，法院選任管理人進行清算程序或監督人進行更生程序。

然而，為何是由國家而非當事人承擔債務清理作業成本？本文認為既然債務清理程序是為協助債務人清理債務，且其費用係由債務人負擔，即應由債務人承擔費用以選任監督人、管理人。

例如，何不由司法院建立適格專業人員資料庫後，再由消費者就其中自行選擇，呈法官同意後就任之。再者，本條例既然規定更生程序得轉換清算程序，是否有區分監督人與管理人的必要﹖於監督人被選任後因程序轉換而解任，須另行選任管理人以進行清算程序，必然耗費社會時間與費用。未來，若條例不予修正，將因債務清理作業的程序繁複，延宕債務人債務清理的時效，並耗損整體國家社會的資源。

﹝四﹞債務清理平台有待建立

債務清理程序的目的應是提供協商平台，降低債權人與債務人間的交易成本，包括確認債權的資訊成本、協調清償的溝通成本與確保程序進行的監督成本。因此本條例立法理由特別強調債務人的意願。

但一旦債務人聲請後，本條例規定法院扮演的角色卻不是協商協助者，而變成積極干預的分配者，如規定法院應依職權調查必要之事實及證據；法院認為更生方案之條件公允者，得不經債權人會議可決，逕依職權以裁定認可更生方案；法院得依規定逕裁定將更生程序轉換為清算程序；甚至清算程序中法院得拘提、管收債務人等。在在顯示，本條例不是債務清理協商機制，而是法院高度干預分配債權關係的破產法制的特別法。

再者，本條例立法緣由說明「消費者通常是經濟上的弱勢」，似已揭示法院中間偏左的預設立場。例如，規定債務人向金融機構請求協商因消費借貸、自用住宅借款、或卡債的債務時，應由最大債權金融機構負擔協調成本，通知其他債權人與債務人進行債務清償之協商等即是。

﹝五﹞債務人更生的補助措施不足

美國消費者債務清理制度的主要目的，是為使債務人得有更生重建（rehabilitation）   的機會，而得以重新投入經濟活動。消費者債務更生重建包含三個目標：一是債務人得以重新參與授信市場；二是債務人財務失敗導致心理壓力得以減緩，以避免衍生的社會成本；三是債務人得以增加理財能力，以因應未來生活需要。

當此三個目標達成，消費者債務清理才可以視為成功。為達到此等目標，美國由經認證的非營利組織或專業人員提供債務人信用諮詢，協助其重建理財能力之輔導措施，值得我國參考。

總之，消費者債務清理條例的適用，將使現有債務人因此降低債務清理的交易成本，但對於無資產履約的債務人則可能享有債務減少或免除的經濟租費利益。此外，台灣消費金融市場將因法律不確定風險增加，面臨萎縮的情形，而未來消費者對於融資的需求並不會因本條例而增減改變，相反的，卻將因金融機構審核貸款條件更形嚴格，而被迫轉向地下金融，形成更大的社會成本。

(作者是東吳大學法律系副教授)

【2008/01/20   經濟日報】

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