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消費者債務清理條例之適用與建議（上）

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西藏跟台灣好像秦滅六　

發表日期

3/21/2008 10:29:58 AM

發表內容

消費者債務清理條例之適用與建議（上）


文：陳芬芬律師(法規暨業務處代理主任)

一、前言
近年來，由於消費者信用之擴大發展，銀行為搶佔新興金融市場市場，不斷透過廣告、辦卡送贈品等種種方式，向消費者宣傳「借錢行為是高尚的」、「先消費後付款是聰明的理財方式」等觀念，誘使思慮不週之消費者不斷申辦信用卡、現金卡及小額信用貸款進行消費。加之近年來台灣經濟發展蕭條不振，中小型企業關廠倒閉、大量積欠薪資甚或資遣勞工等情形時有所聞，而經營小規模營業者亦有因SARS風暴、金融風暴等經濟因素而產生經營困難致無力營生之狀況，迫使諸多受薪階級之消費者及小規模營業人無力按照原訂計畫清償借款。且因銀行授信浮濫，對於申辦消費性金融借貸者之資格，並未加以嚴格審查，導致原已積欠卡債而有不良信用紀錄者，亦能輕易申辦消費性金融貸款，消費者不斷透過申辦信用卡、現金卡及小額信貸等方式向銀行進行更多的消費性金融借款，最後因定型化契約所約定之循環利息過重，在不斷反覆循環計息之下，消費者終至無力清償而負擔龐大債務。

『消債條例』   彌補協商機制與現行破產法的不足

民國94年，消費者負擔多重債務而不能清償之問題已成為嚴重社會問題而引發所謂「卡債風暴」，卡奴因無力清償負債而走上絕路的消息透過新聞媒體一再報導，儼然造成社會上極大恐慌。為解決此一社會問題，政府乃透過金融監督管理委員會協調銀行公會辦理消費金融案件無擔保債務協商機制（下簡稱協商機制），企圖透過協商機制緩和卡債風暴以減輕卡奴之負擔。唯因協商機制之主控權仍操縱於債權銀行之手，且設有協商門檻，許多卡債族縱有意協商還款，卻因門檻過高、銀行協商條件過於嚴苛等因素而無法完成協商。且由於協商條件並非立於平等基礎下達成，因此完成協商後仍無力持續還款者，亦不在少數。因此，如何清理消費者之多重債務，避免卡債族身陷債務監獄   中無法脫身而永遠成為卡奴，並使之能重新生活而立足於社會，乃成為政府消弭金融風暴的首要課題。
現行破產法因適用上的諸多限制，如債權人僅有一人時，或債務人之財產不足以組成破產財團或不足清償財團費用時即不得聲請破產，縱聲請破產亦遭法院駁回，造成破產制度利用率明顯偏低。民國90年至94年間，法院駁回破產聲請的比率高達75%，顯見現行破產法並無法完整適用於消費者多重債務之清理。職是之故，司法院乃於95年底制訂消費者債務清理條例草案，考量消費者通常處於經濟弱勢，其債權債務關係通常較為單純之特性，制訂簡單、迅速、經濟之程序處理其債務，俾使卡債族得到更生之機會，並透過簡便之程序減少法院之負擔。該草案並於96年6月8日三讀通過，同年7月11日經總統公布，而訂於97年4月11日施行。至此，國內高達50萬人之卡債族，終於盼得債務清理、更生重建之機會。唯因消費者債務清理條例為前所未見之新法規，無論是法界人士或是普羅大眾甚至銀行業者，對其均有不同的適用解讀，尤其在施行細則尚未訂立之前，對於該條例之適用範圍及限制等更是眾說紛紜，使卡債族莫衷一是，更加困惑。本文嘗試在施行細則尚未訂立之前，針對本條例之適用以較為淺顯易懂之方式作一淺介，並對於條文中定義不清或互有扞格之處提出建議，期使非法律專業之一般民眾對本條例能有更正確之認識，避免受到媒體之誤導甚或不肖代辦業者之欺騙，亦希冀本文之淺見能提供司法院作為制訂施行細則時之參考。
二、通則
依本條例立法意旨觀之，本條例之設立不僅在於保障債權人的公平受償，更重要的是要謀求消費者經濟生活之更生及社會經濟之健全發展，建立一個「失敗者復活型」社會   ，使一時不慎陷入債務危機之人可以重新出發。消費者債務清理之手段包括更生及清算，更生乃屬重建型的債務清理程序，透過6至8年的債務清償期間，由債務人依經法院認可之更生方案清償債務。而清算則是屬於清算型債務清理程序，透過清算程序將債務人之財產予以變價並分配予債權人以為清償。且因更生或清算程序各有利弊，究竟何種程序最適合於債務人，法律並未限定先行程序，而是委由債務人自行選擇，所以本條例並賦予債務人程序選擇權，由債務人自行選擇要採取更生程序或是清算程序來清理債務。消費者破產之情形各有不同，若債務人全無財產或固定收入者，若採更生前置主義勉強其必須先進行更生程序，反而浪費司法資源並延滯債務人儘速利用清算程序獲得免責重建其經濟生活之時機。再者，若債務人並無更生意願，則強行採用更生前置主義強迫債務人先行更生程序者，亦難期待其忠實誠信之履行更生方案   。

適用對象？   有關『消費者』之定義

本條例所定義之「消費者」乃指五年內未從事營業活動之人，例如上班族、一般勞工或公務員等，或是五年內所從事者為小規模營業者。而所謂小規模營業乃是指營業額平均每月新台幣20萬元以下，亦即無須開立統一發票之小規模營業如計程車司機、小商販等。凡上述自然人，不論其所負債務是否為消費行為所生，亦不論其債權人人數多寡，均屬本條例適用對象。應釐清者為本條例並未將債務限定為須是銀行或金融機構之消費借貸債務或信用卡債務者方可適用，因此凡是負有債務之人，不論其債務是私人間之借貸或債權銀行已將債權移轉給資產管理公司等，均屬本條例之適用範圍。
值得討論者為受託掛名擔任非小規模營業之企業負責人，得否主張其自身並非企業實質經營人而為本條例之適用對象？筆者認為在債務人可舉證其非企業實質經營者之情形下，因該債務人實質上仍屬「未從事營業活動之人」，其債權債務關係並未如實質經營企業者般複雜，參照本條例立法意旨及立法理由，似可同意其適用本條例聲請更生或清算程序   。至實質擔任企業經營者之人，其私人債務之清理則應不得適用本條例聲請更生或清算，蓋本條例對適用對象已有明文限制需為「未從事營業活動或從事小規模營業活動」之人，因此企業經營人縱為私人債務，亦難適用本條例之規定聲請更生或清算。

更生清算之管轄、裁判及債權金額之認定

債務人聲請更生或清算，應向其住所地之地方法院提出聲請，並非向債權銀行事務所所在地提出聲請，此乃為便利債務人往返法院之設計。因此縱使原借貸契約曾明訂「因本契約涉訟者，雙方合意由○○法院管轄。」之條款者，則因專屬管轄排除合意管轄之適用，因此債務人仍應向其住所地之地方法院提出更生或清算之聲請方為合法。
消費債務清理事件之裁判，由地方法院獨任法官以裁定行之，除有不得抗告之規定外，對裁定之抗告則是由地方法院以合議庭裁定之，對於抗告法院的裁定不得再抗告，也不得聲請再審。而為了使消費者債務清理程序能迅速簡便完成，本條例規定在有關於雙務契約終止或解除之爭議、有關更生或清算債權之爭議、有關債務人所無權處分清算財團回復之爭議、有關法定代理人責任追究之爭議及有關管理人損害賠償責任追究之爭議等五種爭議採行「非訟化審理」，使在消費者之債務清理程序，得依裁定程序，適用訴訟法理，而以裁定就實體私權之存否等事項為裁判，且在此審理過程賦予當事人相當之程序保障，於此前提下承認確定裁定與確定判決有同一之效力，藉此終局解決該紛爭   。
法院裁定開始更生或清算程序之後，必要時得選任更生程序之監督人及清算程序之管理人，監督人或管理人各有其依法應依善良管理人之注意義務應盡之職責，例如撤銷債務人於聲請消債清理後所為之無償行為或逾越通常管理行為、通常營業行為之效力；撤銷債務人聲請消債清理前之詐害債權行為；編造債權表；協助撰寫更生方案或進行清算財團變價分配程序等事項。唯監督人及管理人並非必設機關，此乃因監督人或管理人依法應由律師、會計師或其他適當之自然人或法人任之，其所需費用不貲，為降低債務人及債權人之程序上或實體上不利益，就其選任與否乃授與法院裁量之。
另外，債權人會議之召開由於耗費人力物力，故本條例將債權人會議之召開授權法院依各事件具體情況於必要時始予召開，以符合費用相當性與程序利益保護原則。
債務人聲請更生或清算，均必須誠實編造債權人清冊，債權人清冊所記載之債權均視為已經申報。法院亦必須公告定期命債權人前來申報債權，無論是有無擔保權或優先權之債權，或者是有無強制執行名義之債權，其債權人都必須前來申報債權，否則將可能產生無法行使其債權之效果。
至於對於債權人所申報之債權有疑義者，債務人、其他債權人、監督人、管理人或其他利害關係人均得在法定期間內聲明異議，並由法院做成裁定。對此裁定不服者，得提起抗告，並由地方法院合議庭行言詞辯論做成裁定，此裁定對債務人及全體債權人有確定判決同一之效力。若該債權在消債程序開始前已有訴訟繫屬者，該訴訟程序不得繼續進行，應當然停止，於上開裁定確定後，原訴訟即應依一事不再理之法理裁定駁回。由於消費金融債務之利息計算方式相當複雜繁複，僅債權銀行掌握其計算公式，因此針對消費金融債務之債務額確定將是日後一大爭議，如何使銀行之計算方式透明化甚或簡單化將是吾人值得再加以探討之處。

瑕疵！對於保證人之保護並不周全

另外，銀行在消費貸款之操作上，通常均要求債務人必須提供保證人或連帶保證人共同擔保債務，而債務人聲請消債清理程序時，其保證人究竟得否一併申報債權，乃產生相當大之爭議。按本條例第31條第2項雖規定為債務人提供擔保之人及債務人之保證人準用該第1項之規定，即得以將來求償權總額為債權額而行使其權利，但債權人已以更生或清算程序開始時之現存債權額行使權利者，不在此限。觀之條文內容，似指債權人已以更生或清算開始時之現存債權額行使權利者，保證人即不得以「將來求償權總額」為債權額行使權利，而僅能以其現存求償權總額行使權利。舉例言之，若債務人之債務為100萬元，而保證人已代為清償20萬元者，則債權人若以80萬元為債權額行使權利，保證人即不得主張其將來求償總額為100萬元而申報債權，而必須以20萬元之現存求償權為債權行使權利   。唯依本條例第71條及第137條第2項之規定觀之，債務人經更生或清算程序而獲得免責之後，債權人對於債務人之保證人所有之權利並不受更生或清算之影響，亦即債權人對於未能受償之債權餘額仍可對債務人之保證人求償。其立法理由則謂「免責制度僅在謀求債務人經濟上之復甦，為平衡保障債權人之權益，免責之效力不應影響債權人對於債務人之共同債務人、保證人或為其提供擔保之第三人之權利。至債務人之保證人等依第31條第2項規定，得以將來求償權總額為清算債權而行使權利，其權益亦可獲得保障。」，此立法理由與本條例第31條之規定解釋顯有扞格，若落實第31條之規定，在債務人以現存債權額行使權利時，拒絕保證人等以將來求償權總額為債權額行使權利者，就前例情形而言，保證人僅能申報20萬元之債權，若債權人就其現存債權額透過更生或清算程序僅受償30萬元者，則債權人仍得對保證人主張50萬元之債權，而保證人等於清償之後，卻已喪失其對原債務人之求償權，明顯對保證人不公，且喪失民法保證制度對保證人之保護，其立法顯有不當。
三、協商前置程序
依照本條例第151條至第155條規定，金融機構之消費者，亦即對於金融機構因消費借貸、自用住宅借款、信用卡或現金卡契約而負債者，在聲請更生或清算前，應先以書面向最大債權金融機構請求協商，其自提出協商請求逾30日不開始協商或自開始協商之翌日起逾90日協商不成立者，始得向法院聲請更生或清算。協商成立者，不論其是在95年12月31日前透過前述協商機制達成協商者，或是在本條例施行後依本條例規定完成協商者，除有不可歸責事由外，均不得再聲請更生或清算。

協商程序之適用仍有疑義

應注意者，為96年1月1日之後，自行與個別銀行進行協商者，其所完成之協商並非本條例所規定之集體協商，其性質僅屬債務人與個別債權銀行間之訴訟外和解，並不具備本條例第151條所規定之協商效力。因此債務人於96年1月1日之後，與個別債權銀行完成此種協商者，若欲聲請更生或清算，仍然必須先依照本條例之規定進行協商程序，待協商不成立或法定期間經過而尚未開始或完成協商，方能向法院聲請更生或清算。至於債務人可否在97年4月11日本條例施行前，即依照本條例規定以書面向最大債權金融機構提出協商之請求，該協商是否具有本條例所指協商之效力？依司法院近期之解釋，似認為在本條例尚未施行前，若債務人依照本條例向最大債權金融機構提出協商之請求，而最大債權金融機構亦接受申請並完成集體協商者，應具有本條例所指協商之效力。若協商不成立或法定期間經過而尚未開始或完成協商者，債務人亦可向法院聲請更生或清算   。
另外，本條例所規定之協商前置程序，乃是由最大債權銀行邀集全體債權人進行協商，亦即不論債權人為私人或金融機構，均應一併進行協商程序，唯此協商程序並不具強制力，亦即非金融機構之債權人若不願意進行協商，則無法達成全體債權人之合意。如此一來，縱使大部分債權人與債務人間達成協商合意，若未參與協商之非金融機構債權人向債務人主張清償或進行強制執行，導致債務人無法依照協商條件還款者，亦將造成債務人無法履行協商方案。債務人因非參與協商之債權人行使債權致無法履行協商方案者，解釋上應屬不可歸責於債務人之事由，因此最終債務人仍將透過更生或清算程序進行債務清理，如此則盡失債務協商前置之意義，徒增債務人之困擾與負擔。按債務人愈晚進入債務清理程序，其所負擔之利息與違約金債務即越高，本條例將此種協商無法履行之不利益全歸於債務人承擔，至為不公。另亦有學者認為此項規定係對金融機構消費者之歧視條款，是否有違憲之虞，非無深究餘地   。
另查，就外國立法例觀之，雖德國、奧地利及法國之立法例均設有協商前置程序，唯其中只有法國將訴訟外或法院外協商前置制度法制化，由政府機關、銀行公會、消費者團體組成「過剩債務狀態審查委員會」進行協商前置程序，由於有完整之規範，因此有不錯之調解成效   。然我國之協商前置程序乃完全委由銀行為之，並無任何政府機關或消費者團體介入，亦非於法院內進行協商，如此則如何能達到公平協商之成效，殊值商榷。

疑問！不可歸責事由之定義不明

另一值得探討者，則為本條例第151條第5項規定協商成立者，不得聲請更生或清算。但因不可歸責於己之事由，致履行顯有重大困難者，不在此限。第6項則規定本條例施行前，債務人依金融主管機關協調成立之中華民國銀行公會會員辦理消費金融案件無擔保債務協商機制與金融機構成立之協商，準用前項之規定。本條所稱之「不可歸責事由」究為何指，並無明確定義，尚待累積足夠實務判決始得形成共識。唯筆者認為，本條例所稱之「不可歸責事由」，實不宜於施行細則中正面列舉，凡不可預期、無法苛責於債務人之事由致債務人之固定收入減少或必要支出增加者，如減薪、子女升學、懷孕生子等皆應認其為無法履行協商方案等不可歸責事由，應允許債務人聲請更生或清算。另外，由於在95年12月31日前，透過前述協商機制完成協商者，多有迫於現實與銀行之壓力，而答應顯然不公平之協商方案者，例如債務人每月固定收入僅三萬元，其所簽署之協商方案卻規定每月需還款五萬元，迫使債務人只能繼續向親友或地下錢莊借款以履行協商方案者是。此種因債務人處於急迫、輕率及無經驗之情形下所簽署之協商方案，若債務人事後因無力償還各方借款而毀諾者，是否可認其為不可歸責事由，亦待實務形成判例見解認定。唯筆者仍建議應將此種情形視為不可歸責事由為當，蓋因債務人完成協商當時，本條例尚未完成立法，債務人乃是處於完全不平等之地位，迫於銀行之威勢而簽署協商方案，其和解條件之簽立已屬明顯不公，若不將其視為不可歸責事由，則徒然懲罰當初善意進行協商之債務人，此並非立法之原意也。

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