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主題

最高行政法院 98 年 7 月份第 1 次庭長法官聯席會議　

發表人

法學編輯部　

發表日期

9/4/2009 2:47:07 PM　

發表內容

最高行政法院庭長法官聯席會議

　

回覆

法學編輯部 在9/4/2009 3:44:23 PM的回覆：
最高行政法院   98   年   7   月份第   1   次庭長法官聯席會議

法律問題：
公立學校教師聘任後，因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經教師評審委員會（以下稱教評會）決議通過予以解聘、停聘或不續聘者，該公立學校於報請主管教育行政機關核准時，並通知當事人。該教師不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救濟。

甲說：
公立學校通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，為行政處分，應對公立學校提撤銷訴訟。
按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第3項定有明文。是確認訴訟，於不得提起撤銷訴訟時，始得為之，此為「確認訴訟補充性」所使然。當事人就所爭執之行政處分，自應提起撤銷訴訟尋求救濟，而非任由當事人得選擇性提起確認訴訟。公立學校教評會所作解聘、停聘或不續聘之決議並為通知，對於教師當然有重大影響，非僅觀念通知，而為行政處分，教師主張上開解聘、停聘或不續聘通知為違法行政處分，應依訴願法及行政訴訟法規定於法定期間內循序提起訴願及撤銷訴訟，尚不得提起確認公法上聘任關係成立（繼續存在）之確認訴訟。

修正甲說：
該教師僅得以學校為被告循序提起撤銷訴訟。刴
公立學校教師之聘用，為行政契約關係。惟「學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。」教師法第14條之1第1項定有明文。關於公立學校教師之解聘、停聘或不續聘，經學校教師評審委員會決議通過者，受處分人於通知送達後，即得依教師法第29條第1項及第33條規定，對之提出申訴、再申訴、訴願及行政訴訟，自為學校單方之決定，並對教師發生解聘之法律效果，而應具有行政處分之性質。是受處分人對於學校教師評審委員會依教師法第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議如有不服，應以學校為被告，循序提起撤銷訴訟。
「教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」教師法第14條之1第2項有特別規定。是學校教師評審委員會解聘、停聘或不續聘之決議，於決議作成時即已發生效力，故學校於主管教育行政機關核准前，僅應依法「暫時繼續聘任」。惟各該決議如事後因主管教育行政機關未予核准，致其解除條件成就而向後失其效力者，則因上開特別規定，得使解聘、停聘或不續聘之行政處分生效後至失效前，受處分人之受聘權益不受影響，併予指明。

乙說：
公立學校對受聘教師所作之解聘、停聘或不續聘，係公法上聘用契約之終止，應依行政訴訟法第6條第1項前段對公立學校提起確認公法關係成立（繼續存在）訴訟：
公立學校教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立學校對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。教師法第14條規定教師解聘、停聘或不續聘之事由及應踐行之程序，無非聘約之法定內容。校方單方面為解聘、停聘或不續聘之行為，關係聘約之形成或改易，其性質非行政處分，而為行使終止聘約之權利。若因解聘、停聘或不續聘發生爭執，致聘任之公法法律關係成立、不成立或存在、不存在不明，應循確認訴訟救濟之。學校與其教師間為聘任關係，教師是否接受學校之聘任，得自由決定，教師接受聘任後享有一定之權利，並負有一定之義務，此由教師法第3章關於教師聘任之規定，及同法第4章關於教師權利義務之規定可推之。又公立學校聘任教師係以達成教育學生公法上之目的，是以公立學校與教師間之聘任關係，應屬行政契約之關係。從而公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，僅屬基於行政契約而為之意思通知，尚非行政處分。應依行政訴訟法第6條第1項提起確認前開契約存在之訴訟。

修正乙說：
該教師僅得以學校為被告循序或直接提起確認兩造聘任法律關係存在之訴。
公立學校教師之聘用屬於行政契約關係，此為通說。教師法第14條第1項關於教師解聘、停聘或不續聘事由之規定，係採「除有下列各款之一者，不得解聘、停聘或不續聘」負面表列方式，此為保障處於弱勢之教師權益，限制學校任意行使終止聘任契約目的所定，並非賦予學校監督權之行使，故學校以教師有該條第1項第8款教學不力之事由解聘該教師，基於行政契約不宜割裂適用之法理，應屬終止聘任契約之意思表示。蓋學校僅係依聘任契約約定條款終止契約，尚非單方之監督行為而發生法律效果。該教師對解聘之事由有爭執，應提起確認聘任法律關係存在之訴。
按「教師不願申訴或不服申訴、再申訴者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定請求救濟。」為同法第   33   條所定，依此規定，教師提起救濟途徑有選擇權，如教師不願申訴即可逕行提起訴訟救濟，是尚難以教師有申訴、再申訴之選擇權而推論學校解聘為其對教師之監督行為之行政處分。
又聘任關係係存在於學校與教師間，教育主管機關並非契約當事人，且教師之解聘等事項由學校發動，教育主管機關事後之核准，係為慎重保障教師權益之覆核，僅為終止聘任契約生效要件，該事後核准並非獨立對外發生法律效果之行政處分，不得對該核准另提起撤銷訴訟。

丙說：
1.應以主管教育行政機關為被告，提起「撤銷訴訟」，訴請撤銷核准處分。法院得依行政訴訟法第   42   條規定命學校參加訴訟。
2.不得以學校為被告，提起「確認聘約關係存在」之訴，否則行政法院應認欠缺權利保護之必要，予以駁回。
理由：
一、公立學校「通知」受聘教師解聘、停聘或不續聘，係屬「終止聘約」意思表示，並非行政處分。
（一）公立學校教師與學校間之法律關係，為聘約關係：
   公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作（司法院釋字第308   號解釋理由參照）。由於法律基礎如教育人員任用條例、教師法等多具有強制性、公益性及公法性，且此種聘約之契約標的內容乃為接受行使教育行政高權之任務或委託行使教育行政高權，故學界多以行政契約之公法關係定其屬性。
（二）立法規定由主管教育行政機關高度介入教師之聘任、解聘、停聘、不續聘及身分保障事項：
立法規定由主管教育行政機關高度介入教師之聘任、解聘、停聘、不續聘及身分保障事項，初不分公立學校或私立學校。依教育人員任用條例第26條規定，高級中等以下學校教師之聘任，除依法令分發者外，由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任（教師法第11條第1項對於高級中等以下學校教師之聘任有類似規定）；專科學校教師經科務會議，由科主任提經教師評審委員會評審通過後，報請校長聘任；大學、獨立學院各學系、研究所教師，學校應於傳播媒體或學術刊物刊載徵聘資訊後，由系主任或所長就應徵人員提經系（所）、院、校教師評審委員會評審通過後，報請校長聘任。惟教師之聘任，非如公務員之任用、銓敘程序，學校於法定範圍內，享有自主形成、發展與教師間之聘約關係之權利，此部分毋須經主管教育行政機關之核准為之。而已聘為教師者，公、私立學校若欲以解聘、停聘或不續聘，不但須具備法定事由，且「應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘」（教師法第14條第3項）（教育人員任用條例第31條、第38條對於解聘亦有類似規定）。在此，主管機關就公、私立學校對教師單方面所為解聘、停聘或不續聘措施，依法所為核准或否准，直接影響到學校對教師之解聘、停聘或不續聘（解約、暫停契約關係以及不續約）是否得以確定有效，本身應構成一行政處分，學校為處分相對人，教師則為利害關係人。茲設題為公立學校「通知」受聘教師解聘、停聘或不續聘，故以下論述即聚焦於公立學校部分之討論，私立學校則不論。
（三）公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，係屬「終止聘約」意思表示，並非學校單方基於公權力所為之行政處分：
   1.公立學校經學校教師評審委員會之決議作成教師解聘、停聘或不續聘後，報請主管教育行政機關核准及同時以書面附理由「通知」當事人，該通知函究為「契約上之意思表示（終止聘約）」？或為行政處分？若為後者，即涉及行政契約之解消若以行政處分為之，是否合法妥適之問題。
2.按「兩種行為併行禁止原則」，指凡以行政契約替代行政處分為法律行為時，即不應於同一法律關係中再行使用行政處分方式，以成立、消滅或變更當事人間之法律關係，始符合當事人之彼此間選用行政契約之合理期待。公立學校與教師之聘約關係屬行政契約，業如前述，其聘約之成立及內容事項，並非一方基於行政高權地位，以單方行為形成，依「兩種行為併行禁止原則」，不應承認學校有以行政處分終止聘約關係或改易聘約內容之權限。
3.復稽之公立學校與教師之聘約關係，學校欲終止契約關係，行使聘約終止之權利，單方面對教師解聘、停聘或不續聘，須有教師法第14條第1項規定解聘、停聘或不續聘之法定事由，及依教師法第14條第3項、第14條之1   第1項規定踐行法定程序─即須經學校教師評審委員會之決議、報請主管教育行政機關核准及同時以書面附理由「通知」當事人，於經主管教育行政機關核准後，始終局通知當事人業經核准予以解聘、停聘或不續聘。在主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，依教師法第14條之1第2項規定，學校應予暫時繼續聘任。是以，關於公立學校與教師解聘、停聘或不續聘，依上開法律規定意旨，公立學校本身並非以公權力作用而單方作成具有法效性之行政處分予以解聘、停聘或不續聘，而係必須報請主管教育行政機關，由主管教育行政機關在該解聘、停聘或不續聘程序中行使公權力，單方作成具有法效性之「核准」處分。經核准後，公立學校之解聘、停聘或不續聘措施之合法性、妥當性被肯定，始終局通知當事人業經核准予以解聘、停聘或不續聘。可知，學校經學校教師評審委員會之決議後，以書面附理由「通知」當事人，該「通知」為「終止聘約」之意思表示，並非學校單方基於公權力所為之行政處分。此與公務員身分之得喪，咸認依法屬於以行政處分（形成處分）所為單方之高權行為，有所不同。
二、公立學校教師不服「學校的措施」或「主管教育行政機關的核准行政處分」，其可以依循之救濟管道，包括教師申訴與一般訴願程序（教師法第33條）。目前實務上認為，教師不願申訴，或不服申訴、再申訴決定者，非必有權提起訴願、行政訴訟或其他法律救濟途徑，仍須視爭議標的之性質而定。蓋因教師法中教師提起申訴與再申訴之標的範圍較大，包含所有有關個人之措施（教師法第29條第1項）在內（以公立學校教師而言，一般認為所謂「有關其個人之措施」，除包括解聘、停聘或不續聘等涉及教師身分權益的重大事項，尚包括其他工作上管理措施或工作條件之處置），致其再行爭訟途徑即不一定皆循訴願或行政訴訟管道。
三、申訴、再申訴程序之性質，並非訴願程序或訴願之法定先行程序：依教師法第29條第1項、第31條規定，凡教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，均可提起申訴、再申訴。惟申訴、再申訴程序尚非相當於訴願程序或訴願之法定先行程序，說明如下：
（一）教師法的申訴、再申訴程序是否可定性為一種訴願程序，再申訴評議決定因而視同訴願決定？參以申訴、再申訴之處理，教師法第29條第2項規定，係由各級教師申訴評議委員會為之，而教師申訴評議委員會之組成，依法應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的3分之2，可以說是以教師為主體的任務性組織。其組成結構實與訴願法所定之訴願審議委員會大相異其趣。此觀之訴願法第52條第2項規定：「訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於2分之1。」即明。
（二）教師申訴評議委員會性質上亦與專門職業團體之懲戒委員會與懲戒覆審委員會不同。會計師懲戒委員會、會計師懲戒覆審委員會之組成，依會計師法第67條規定，包括會計師公會代表、具有法律、會計等專長之學者或公正人士、相關行政機關代表，比例為各3分之1，顯非以會計師為主體之任務性組織；功能上，會計師懲戒委員會作成懲戒處分之決議，被懲戒人不服者，向會計師懲戒覆審委員會請求覆審，會計師懲戒委員會、會計師懲戒覆審委員會除均具自律性質外，會計師懲戒覆審委員會尚具有自行矯正會計師懲戒委員會違法或不當懲戒處分之功能，是依司法院釋字第295號解釋，認會計師懲戒覆審委員會之覆審決議，實質上相當於最終之訴願決定，被懲戒人如因該項決議違法，認為損害其權利者，應許其逕行提起行政訴訟。
（三）申訴、再申訴評議決定依法雖具有一定程度之拘束力，但依上開說明，未相當於法定救濟程序中之實質訴願程序，申訴、再申訴評議決定不得視為訴願決定，且在法無明文規定下，亦非訴願程序之法定先行程序。故申訴、再申訴程序應屬法定專業自律機制下，選擇性而非義務性的爭端解決程序，並非訴願程序或訴願之法定先行程序。
四、結論：公立學校教師不服「學校的解聘、停聘或不續聘措施」或「主管教育行政機關的核准行政處分」，所得提起行政訴訟之類型如何？
（一）應以主管教育行政機關為被告，提起「撤銷訴訟」，訴請撤銷核准處分。
1.未經申訴、再申訴程序者，訴之聲明：「原處分及訴願決定均撤銷。」
2.經申訴、再申訴程序者，訴之聲明：「原處分、申訴決定、再申訴決定及訴願決定均撤銷。」
3.基於教師與主管教育行政機關間撤銷訴訟之勝敗，勢將影響該公立學校與教師間聘約關係之權利。依行政訴訟法第42條規定，法院得依職權命學校參加訴訟。
（二）不得以學校為被告，提起「確認聘約關係存在」之訴，否則應認欠缺權利保護之必要，予以駁回。析論如下：現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則。主觀訴訟以保護人民主觀之公權利為目的。所謂公權利，為法律所保護之權利或利益，自亦必須由法律保障其實現。因此，只要個人之權利或法律上利益遭受公權力之違法侵害，在行政訴訟上即應給予對應之救濟。但是，人民提起行政訴訟，向法院請求保護，應踐行最有效、最能滿足其需要之途徑，來解決爭執，不得濫用其訴訟權。在此，原告主張受侵害之權利為「基於聘約關係，於公立學校內從事教育工作」之權利。在該單一權利下，基於有效救濟觀點，原則上不容許割裂式的救濟。否則，單一權利之救濟被無效率地分為數案處理，不但可能使法院之裁判對於單一權利之救濟作成矛盾之判斷，且更無實益地提高法院處理案件之成本，耗費有限之司法資源。而依教師法第14條第3項規定，公立學校若欲解聘、停聘或不續聘教師，「應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘」。由此可知，學校解聘、停聘或不續聘教師，主管教育行政機關厥為終局之有權決定者，未經主管教育行政機關之核准，學校自行通知解聘、停聘或不續聘教師，並不生終止聘任契約之效力；反之，經主管教育行政機關核准之解聘、停聘或不續聘教師，學校必須受核准處分之拘束，而不得另為相異之決定。是以，教師受侵害權利之救濟途徑，應以爭執主管教育行政機關核准處分之適法性，始為最有效率之救濟。故以撤銷主管教育行政機關核准處分為對象之撤銷訴訟，顯然為最有效、最能滿足其需要之訴訟類型。若公立學校教師不循撤銷訴訟類型，而以學校為被告，提起「確認聘約關係存在」之訴，若以撤銷主管教育行政機關核准處分為對象之撤銷訴訟尚未確定，縱確認之訴獲得勝訴，其救濟實益充其量僅發生「精神上既判力效果」，無法根本滿足其爭議之解決，此時教師所提起之確認訴訟，應被認為欠缺「權利保護之必要」，予以駁回。又對於主管教育行政機關核准處分之撤銷訴訟已確定，則核准處分之合法性被終局地確認，就其事件有拘束該公立學校、教師及各關係機關之效力，此時教師所提起之確認訴訟，應被認為欠缺「權利保護之必要」，予以駁回。而對於主管教育行政機關核准處分逾期若未提起行政救濟，核准處分已發生形式之存續力，對教師而言，具有不可爭訟性，基於前述單一權利有效救濟觀點以及確認訴訟並非用以補救最有效率救濟手段之已不可爭訟性，此時教師所提起之確認訴訟，亦應被認為欠缺「權利保護之必要」，予以駁回。

修正丙說：
該教師僅得以主管教育行政機關為被告循序提起撤銷訴訟。
該教師得以主管教育行政機關為被告循序提起撤銷訴訟，理由同甲說後段之說明。至於學校教師評審委員會決議通過解聘該教師，並依教師法第14條第3項規定，報請主管教育行政機關核准後，再由學校通知教師解聘之決定，依甲說前段之說明，該通知函既非屬行政處分之性質，且因主管教育行政機關之核准函未經撤銷前，其效力仍繼續存在，若教師以學校為被告提起確認聘任關係存在之訴訟，因上開行政機關核准函非屬該訴訟之審查對象，則基於該核准函之構成要件效力，法院尚無從為與該核准函相反之認定，而應認此確認訴訟無即受確認判決之法律上利益，依行政訴訟法第6條第1項規定，該教師自不得提起上開確認之訴。

決            議：
採甲說，決議文如下：
公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。
公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1   項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。
公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。
查教師法第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」第31條第1項規定：「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。」同條第2項前段規定：「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」是教師得提起申訴、再申訴之對象，依教師法第29條第1項規定為「主管教育行政機關或學校有關其個人之措施」，而公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃上開法律所為特別規定。
另查教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」其中所謂「按其性質」，首應區分學校與教師間之聘約關係屬私法契約或行政契約。公立學校教師之聘任屬行政契約，自不適用普通法院救濟途徑，相關爭議自應「依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」又由於上開第33條前段規定「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者」，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。是公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃教師法第29條第1項所為特別規定，已如前述，則作為法律明定之另一救濟途徑選項（即按其性質逕提訴願、行政訴訟），其具行政處分性質者之爭議，自無限制解釋為須俟法定生效要件成就後始得提起之理，否則即與教師法第33條前段明定申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟，與逕提訴願、行政訴訟，乃當事人得依其意願自由選擇救濟途徑之意旨不符。故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，乃教師法第33條所為之特別規定。至當事人循序提起行政訴訟時，其被告機關之記載與訴訟類型，應與法定生效要件成就後之不利益行政處分之救濟程序相同，即以學校為被告，提起撤銷訴訟，俾於教師法在一般救濟程序外另定特別救濟途徑，且明定當事人有救濟途徑自由選擇權之現制下，使個案救濟程序不致愈趨複雜，以符有效法律保護之法治國家基本原則。
公立學校教師對生效要件尚未成就之解聘、停聘或不續聘處分所進行之行政救濟程序進行中，各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者，當事人之前已依法進行之行政救濟程序即轉正為一般行政救濟程序，故不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題；至當事人不服公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，但未利用法定特別程序救濟（或遲誤法定特別救濟程序相關期限），而俟主管教育行政機關核准該行政處分後，始依教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再以學校為被告依法提起撤銷訴訟者，亦無不合，於此情形，當事人如以教育行政主管機關為被告者，法院應妥為行使闡明權，使當事人改以學校為被告，以資保障當事人權益，均併予指明。

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