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主題 最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議　
發表人 法學編輯部　

發表日期

 11/24/2010 5:45:05 PM　
發表內容
 最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議

法律問題：
某土地原地目為「田」，經所有權人申請變更地目為「建」，嗣地政事務所認該地目變更係屬違法，請示縣政府如何處理，俟縣政府決議後，該地政事務所乃依縣政府決議之原則，維持「建」地目之登記，惟於該筆土地之土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」（以下稱系爭註記），並通知土地所有權人。土地所有權人如不服該項註記，是否得循行政訴訟途徑，請求救濟？
甲說：
一、系爭註記係登記機關類推適用土地登記規則第144條規定所為，顯已限制本件土地所有權人依原登記之「建」地目行使權利，而應受到「田」地目之使用管制。系爭註記已發生土地登記中之註記效力，應認係行政處分。
二、判斷是否為行政處分不以行政機關所使用之名稱或文字為斷，應以其實際所生之法律效果作為判斷之論據。行政機關所為之行為是否有法規依據，亦不影響其是否為行政處分之判斷，行政機關所為縱缺乏法規依據，如已對外發生法律效果，亦應認屬於行政處分。系爭註記所在土地地目已變更為「建」，姑不論其是否涉有偽造文書情事，當事人依土地使用管制相關規定，本來依法得以建地使用其土地，茲因系爭註記使得其無法依「建」地目使用（例如申請建造執照），是當事人無法以建地使用其土地，純係因系爭註記所引起，已屬甚明。乙說理由謂本件土地於使用上所受之限制，係地政機關依土地使用管制法令所為之處分所生，並非系爭註記發生之效果云云，恰恰與事實相反，顯難成立。

乙說：
系爭註記係登記機關將土地有違法變更地目之事實提供與第三人知悉，俾避免第三人因不知前開事實而就該土地為交易時受損，原係基於交易安全與避免日後處理困難所為之權宜措施。而本件土地於使用上所受之管制，係地政機關依土地使用管制法令所為之處分所生，並非系爭註記發生之效果，實則系爭註記對土地之使用管制不生任何影響，亦即未對外直接發生任何法律效果，應認系爭註記並非行政處分。

決            議：如決議文。
地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。
地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。
系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。
理由：
所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。土地登記上之「註記」，係「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記」（見內政部訂定之「登記原因標準用語」），即「註記資料」。土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上「地目」、「使用分區」及「編定使用種類」欄之登記內容定之，而非土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記所得變更。地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。系爭註記所在之土地，因該註記之存在，可能使得第三人望之卻步，影響土地之交易情形，事實上影響土地所有權之圓滿狀態，乃事實作用，而非法律作用。系爭註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。
系爭註記雖非行政處分，然因其係行政機關提供資訊之行為，為行政事實行為。此一行政事實行為所依據之縣政府決議，乃上級機關指示下級機關作成行政事實行為之機關內部行為，縱使通知當事人，尚無從對外直接發生法律效果，亦非行政處分。準此，地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為。國家之侵害行為如屬負擔行政處分，受害人民得主張該行政處分違法，損害其權益，依行政訴訟法第   4刴條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。國家之侵害行為如屬行政事實行為，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之「公法上原因」，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。於此情形，當事人如誤提起撤銷訴訟，受訴法院審判長或受命法官應妥為行使闡明權，使當事人得循正確訴訟種類，請求救濟。
至作成系爭註記，是否如土地所有權人所主張之違法，則屬訴訟有無理由之問題。
　
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